O Tribunal De Contas E A Competência Sobre Atos De Pessoal

Publicado em: 09/02/2010 |Comentário: 0 | Acessos: 1,238 |

1. INTRODUÇÃO

Estabelece o artigo 71, inciso III, da Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, que compete ao Tribunal de Contas (da União) apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório.

De logo, sobressai-se a falta de técnica legislativa, ou melhor, de uma redação clara e objetiva, capaz de definir inequivocamente no que consiste o exercício desta competência institucional própria dos Tribunais de Contas. Eis, portanto, os fins ao qual se destina o presente artigo.

Entretanto, para alcançar nosso propósito, algumas considerações se fazem pertinentes:

2. NATUREZA JURÍDICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS.

Grosso modo, Tribunais de Contas detém prerrogativa constitucional de:

  1. Emitir parecer prévio sobre as contas apresentadas anualmente pelo(s) chefe(s) do poder executivo de sua circunscrição legal, ou seja, definida por lei;
  2. Julgar contas de administradores e demais pessoas que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
  3. Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
  4. Realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades da administração direta e indireta dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
  5. Fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social o ente federativo de sua circunscrição participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
  6. Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados por convênio, acordo, ajuste ou outro instrumento congênere;
  7. Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
  8. Assinar prazo para que órgão ou entidade adote providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
  9. Sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado;
  10. Representar ao Poder competente sobre irregularidade ou abusos apurados;

Destaca-se, pois, o caráter multifacetário da instituição Tribunal de Contas, qual seja, órgão de fiscalização de ente(s) federativo(s), administrador(es) público(s) e demais pessoas físicas ou jurídicas que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte prejuízo ao erário público, sendo também capaz de emitir parecer prévio, julgar contas, apreciar legalidade de atos de pessoal, determinando o registro, aplicar sanção prevista em lei e multa proporcional ao dano, sustar atos e contratos administrativos, assim como representar ao poder competente.

E mais, além destas competências constitucionalmente asseguradas[1], é permitido aos entes federativos dotados de poder de instituir Tribunal de Contas[2] outorgarem outras inerentes à própria atividade de controle externo, tal como a de decidir sobre consultas e expedir medidas cautelares.

Por todo o exposto, e apesar da atribuição de julgar e de expedir medidas cautelares, típicas do Poder Judiciário, entende-se majoritariamente que os Tribunais de Contas detêm a natureza jurídica de órgão administrativo.

3. COMPOSIÇÃO E DECISÕES

Partindo-se do pressuposto de que os Tribunais de Contas são compostos por ministros (nove, na União) ou conselheiros (sete, nos Estados e Distrito Federal), nomeados dentre brasileiros com: a) mais de 35 (trinta e cinco) e menos de 65 (sessenta e cinco) anos de idade; b) idoneidade moral e reputação ilibada; c) notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública, e; d) mais de 10 (dez) anos de exercício de função pública ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos anteriormente mencionados, sendo 01 (um) auditor e 01 (um) procurador de contas, não se poderia esperar que suas decisões levassem em conta tão-só convicções técnicas e jurídicas.

Tribunais de Contas, na sua essência, devem proferir decisões que levem em consideração o atendimento das necessidades públicas, sem desconsiderar os meios empregados em prol dos fins atingidos (ato arbitrário), a conduta que exceda manifestamente aos limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos costumes (abuso de direito), o ato de se eximir dos enfrentamentos públicos prementes, permitindo a ocorrência de situações que ponham em risco a segurança das pessoas (ato omissivo), o modo incompatível de agir com a lei (ato ilegal), dentre outras ilicitudes ocasionalmente presenciadas.

Eis aqui, portanto, a grande dificuldade de proferir este tipo de decisão, qual seja, sopesar conclusões técnicas aferidas pelo setor de auditoria em relação aos fins sociais atingidos.

Finalmente, há de se ressaltar que, nos termos do art. 71, §3º da Constituição Federal, as decisões que resultem em imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

 4. ATOS DE PESSOAL

Dos fins institucionais a que se destinam dos Tribunais de Contas, apreciar a legalidade, para fins de registro, dos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, pode parecer uma das mais simples, será? Vejamos...

Primeiramente cumpre-nos definir no que consiste o exercício desta competência institucional, para tanto, observemos atentamente o texto constitucional:

Art. 71. (...)

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

Desta redação, podem-se extrair:

  1. A competência para apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão;
  2. A competência para apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório.

Analisemos, então, cada uma destas competências, segundo a seguinte classificação:

4.1. ATOS DE ADMISSÃO DE PESSOAL

A primeira questão que deve ser enfrentada diz respeito à (falta de) técnica legislativa, que menciona administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, quando o próprio conceito de administração pública indireta compreende autarquias, empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações.

Ora, se o conceito de administração pública indireta contempla as fundações, pessoas jurídicas de direito público ou privado, sem fins lucrativos, criadas em virtude de lei autorizativa e registro em órgão competente, não haveria de dispor que tais entidades sujeitar-se-iam, inclusive, ao controle de legalidade dos atos admissionais.

Entretanto, assim preferiu o legislador constituinte sob a intenção, talvez, de enfatizar o âmbito de atuação do controle externo.

Neste ínterim, necessário esclarecer que fundações não instituídas pelo Poder Público, mas dependentes de recursos públicos para manutenção de suas atividades, não estão compreendidas no conceito de administração pública indireta e, portanto, não se submetem ao crivo de legalidade de seus atos admissionais.

A segunda questão que se apresenta é quanto aos cargos de provimento em comissão, exceção à regra geral.

Neste passo, a justificativa que se mostra plausível para o cerceamento desta competência institucional decorre da liberalidade do gestor público em nomear pessoas de sua confiança para a ocupação de cargos de provimento em comissão, cujas atribuições são necessariamente de direção, chefia e assessoramento.

E, dito isto, há de se lembrar que tal liberalidade não consiste em arbitrariedade, sendo vedado, portanto, a nomeação de quem não dispõe de direitos políticos (estrangeiros) ou se encontram suspensos (condenados por crime de improbidade administrativa), bem como para atribuições estranhas à natureza do cargo.

Esta última vedação, inclusive, é bastante recorrente e constitui em burla ao concurso público, submetendo-se, portanto, tanto ao controle do Ministério Público (Federal ou Estadual, a depender do ente responsável), como do próprio Tribunal de Contas, por interpretação reflexa à regularidade dos atos admissionais, isto é, não se aprecia propriamente a nomeação para o cargo de provimento em comissão, mas a investidura (irregular) de servidor em cargo de provimento efetivo.

Assim passamos para a terceira questão, que se refere à sujeição, ou não, de determinadas pessoas ao crivo de legalidade de seus atos de admissão, tal como: titulares de serventias extrajudiciais (cartórios), juízes e desembargadores, prefeitos, deputados e vereadores, promotores e procuradores de justiça, auditores substitutos de conselheiros, procuradores de contas e conselheiros do tribunal de contas.

  1. Titulares de serventias extrajudiciais (cartórios): não se submetem ao crivo de legalidade e registro exercidos pelos Tribunais de Contas, vez que não ocupam cargo ou emprego público, tratando-se tão-somente de pessoas físicas incumbidas do exercício de poder público estadual mediante delegação;
  2. Juízes e desembargadores: submetem ao crivo de legalidade, e registro, exercido pelos Tribunais de Contas, pelo simples fato de terem sido admitidos no serviço público, seja inaugural ou por repetidas vezes. Neste tocante, há de se observar que a nomeação de juízes de direito, promotores de justiça e advogados para cargos de desembargadores, submetem-se a procedimentos administrativos próprios, sujeitos a apreciação de legalidade e registro exercidos pelos Tribunais de Contas. Já a investidura para composição de Tribunais Eleitorais, por consistir em mandatos, não se submete a este tipo controle externo, tal como;
  3. Prefeitos, deputados e vereadores: não se submetem ao crivo de legalidade e registro exercido pelos Tribunais de Contas, vez que não ocupam cargos públicos, mas tão-somente exercem mandatos eleitorais que, por regra de especialização, sujeitam-se ao exercício desta competência pela Justiça Eleitoral;
  4. Promotores e procuradores de justiça: idem juízes e desembargadores;
  5. Auditores substitutos de conselheiros, procuradores de contas e conselheiros do tribunal de contas: idem juízes e desembargadores;

Por fim, resta-nos apenas desdobrar a expressão à qualquer título, presente no inciso III do art. 71 da Constituição Federal, que significa que os atos de admissão de pessoal, tanto por concurso público (à título definitivo), como por contratação por tempo determinado para atender à necessidade de excepcional interesse público (à título precário), duas únicas hipóteses admitidas pelo ordenamento jurídico pátrio para ingresso no serviço público, submetem-se à apreciação de legalidade, para fins de registro, pelo Tribunal de Contas.

4.2. ATOS DE CONCESSÃO DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO

Os atos de concessão de aposentadoria (voluntária, por invalidez permanente ou compulsória), de reforma (ou transferência para a reserva remunerada) e as pensões (por morte do segurado), ou seja, os atos concessórios de benefícios de inativação ou sucessão previdenciárias sujeitam-se à apreciação de legalidade, para fins de registro, pelo Tribunal de Contas.

Em contrapartida, excetuam-se deste controle de legalidade os atos de concessão de pensões graciosas, a exemplo das pensões parlamentares, bem como as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório, tais como advindas de reclassificações no cargo ou na carreira, reajustes salariais, etc.

Insta salientar, todavia, que o exercício desta competência institucional cinge à apreciação da legalidade do ato concessório para fins de registro, tratando-se, pois, de provimento vinculado, isto é, que não permite a emissão de juízo de valor.

Neste diapasão, verificando-se presentes elementos formais (dados do segurado, redação e ato administrativo próprio) e materiais (regularidade da admissão, regra previdenciária aplicável e cálculo de proventos) há de se determinar, necessariamente, o registro do ato concessório. Por outro lado, acaso verificado ausente qualquer dos elementos essenciais do ato, duas situações se apresentam: se passível de correção, ofertar-se-á ao jurisdicionado oportunidade de defesa, mediante retificação do ato concessório ou apresentação de esclarecimentos que justifiquem sua manutenção; se não passível de correção, determinar-se-á ao jurisdicionado a anulação do ato concessório, eis que ilegal. Por conseguinte, em decorrência dos princípios regentes da administração pública, em especial o da estrita legalidade e o da indisponibilidade do interesse público, aplicar-se-á multa proporcional ao dano ao responsável pela ilegalidade da despesa.

5. CONCLUSÃO

A atividade de controle externo, prerrogativa típica do Poder Legislativo, exercitada mediante auxílio do Tribunal de Contas, destina-se ao controle dos atos da administração pública, com vistas à legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, eficácia, legitimidade e economia na aplicação dos recursos públicos em prol da sociedade.

No que concerne à apreciação da legalidade dos atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, tal controle dispensa ponderações de ordem política ou social, efetuando-se mediante simples apreciação de legalidade dos atos que geram despesa pública de pessoal.

Tal apreciação prescinde de julgamento de (i)legalidade do ato, como é comum de acontecer, carecendo tão-só de determinação de:

  1. Registro, quando verificado que o ato atende aos pressupostos legais;
  2. Negativa de registro, quando verificado que o ato malfere o ordenamento jurídico, não sendo passível de convalidação ou de retificação, ou seja, devendo ser anulado, e;
  3. Proceder à diligência, quando verificado que o ato contém impropriedades de ordem formais ou materiais, passíveis de correção.

O registro do ato de pessoal destina-se ao controle da administração pública, notadamente no que concerne:

  1. Ao acompanhamento da despesa total com pessoal, em cada período de apuração, que não poderá exceder aos limites estabelecidos nos artigos 19 e 20 da Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000;
  2. À legalidade da despesa pública, da admissão à inativação e sucessão previdenciárias;
  3. À saúde financeira do(s) ente(s) federativo(s) que se encontra(m) sob a circunscrição do Tribunal de Contas.

 

[1] Ver íntegra no artigo 71 da Constituição Federal

[2] União, Estados e Distrito Federal. O art. 31, §4º da CF88 veda sua criação pelos Municípios.

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    Fonte do Artigo no Artigonal.com: http://www.artigonal.com/direito-artigos/o-tribunal-de-contas-e-a-competencia-sobre-atos-de-pessoal-1839453.html

    Palavras-chave do artigo:

    tribunal de contas

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