Qualidade da educação: a lógica do mercado educacional

06/07/2011 • Por • 821 Acessos

Introdução

 O estudo faz parte de uma pesquisa em andamento sobre parceria público-privada e aborda temas recorrentes que fazem parte da agenda educacional delineada a partir da década de 1990, no Brasil e em países da América Latina, que é a questão da qualidade da educação, tomada hoje em nível mundial, como fator de desenvolvimento econômico; o caráter público e privado da educação e a parceria entre esses setores - a parceria público-privada e a contratação de sistemas de ensino apostilados privados no setor educacional público.

Os temas são analisados sob a lógica do mercado, em que se toma a qualidade da educação traduzida em índices e rankings, sob a égide do discurso empresarial e da administração gerencial no contexto da Reforma do Estado e da Reforma Educacional que se encontra em curso.

Pretende-se demonstrar que a contratação de material didático apostilado privado, através da chamada parceria público-privada, pelo setor público faz parte de uma intricada rede de interesses políticos e econômicos das mais diversas ordens e se insere numa problemática mais ampla e polêmica, que é o mercado educacional, vislumbrado após a inclusão da educação como um serviço na Organização Mundial do Comércio (OMC) na década de 1990.

A parceria para uso de material didático apostilado privado na rede pública de ensino constitui um fenômeno peculiar, pois a metodologia de apostilados só existe no Brasil. Este material normalmente não vem sozinho, ao contrário, faz parte de um conjunto de serviços oferecidos à escola – popularmente denominado como "pacote".

 Considerações preliminares

 As mudanças provocadas pela globalização contemporânea vêm gerando uma nova ordem econômica internacional, com reflexos em todos os outros âmbitos, como o político, social, o cultural quanto na natureza das relações entre esses diferentes âmbitos. Segundo Krawczyk (2010), a Reforma Educacional em curso na América Latina é um elemento importante das transformações que vêm ocorrendo nesses âmbitos, tendo como eixo central a reestruturação do Estado e a organização e a gestão do sistema educativo da escola.

Como afirma Souza (2010, p. 91), "trata-se de um ‘novo padrão desenvolvimentista' a partir do qual o campo econômico constitui-se na ‘mola-mestra' em torno da qual se articulam o social e o educacional." O autor afirma ainda que esse novo padrão é o parâmetro maior de orientação das políticas públicas, em geral, e educacionais, em particular. A questão do financiamento (público) da educação se destaca entre as estratégias da Reforma Educacional, sendo o caráter público e privado da educação explorado neste artigo sob a lógica do mercado – o mercado educacional.

No campo educacional, o tema público e privado, no Brasil, é uma questão histórica e, desde a sua origem, em 1821 (CURY, 2008), se respalda na incapacidade do Estado Nação em dar conta de universalizar a educação básica, à época, tratada como ensino das primeiras letras e, hoje, século XXI, é incapaz de dar conta de educação com qualidade.

Nossa tradição tende a considerar a educação como um processo espiritual, comparável à pastoral religiosa, que decorreu da intervenção marcante do cristianismo desde os tempos medievais no trabalho educacional.

 Ao longo da história, a educação passou por mudanças, mas continua sendo uma arena de embates ideológicos, políticos e culturais que refletem diretamente no currículo, nas políticas educacionais, na gestão da escola, mas também é, ou deveria ser um espaço de diálogos e de reconciliação.

É neste contexto que procuramos situar a questão da parceria entre público e privado, utilizando o conceito de "parceria" de Bezerra (2008), que segundo ele apresenta uma relação entre a administração pública e o setor privado que vai além de um simples contrato de compra e venda, visto que se trata da transferência para a esfera privada da função de elaboração e operacionalização de política pública, até então oferecida pelo poder público, e designa, genericamente, os acordos formalmente firmados pelo poder público com setores da iniciativa privada.

No contexto de mudanças, impulsionadas pela globalização hegemônica e transformações na economia, a parceria entre setor público e privado, através de transferências de serviços, historicamente considerados privativos do poder público, para grupos privados tornam-se recorrentes em vista do crescimento desta prática no Brasil, somando-se as questões a ela inerentes e até mesmo pelas condições em que tem sido firmada.

No caso do Brasil, desde a década de 1990, há um cenário político econômico constituído e constituinte, propiciado pelo processo de descentralização e municipalização, cujo impulso decisivo se deu pela implementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), instituído pela Emenda Constitucional n.º 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n.º 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto nº 2.264, de junho de 1997, e implantado nacionalmente em 1º de janeiro de 1998 (MEC).

O Fundef/Fundeb vinculou a descentralização do ensino fundamental e a divisão de encargos entre estados e municípios à distribuição dos recursos com base no número de alunos atendidos pelas respectivas redes de ensino. Os municípios com base no número de alunos da Educação Infantil e do Ensino Fundamental, e os estados com base nos alunos do Ensino Fundamental (não foi ainda totalmente municipalizado) e médio. Foi uma forma de redistribuir os recursos educacionais, de tal sorte que o montante gasto dependesse não somente da receita de cada município, mas também do número de alunos matriculados em cada rede.

Partimos do pressuposto de que a crescente municipalização e as várias implicações provocadas por esta iniciativa reforçaram um mercado educacional, que já vinha ocorrendo no ensino superior e no âmbito privado de modo geral. Com a inserção do setor público nesse mercado, através de parcerias, que gira não apenas em torno da transação comercial de material didático, mas também dos múltiplos serviços a ele agregados, coloca-se a educação como mercadoria ou mercantilização, deslocando ou até mesmo apagando a essência que justifica esse "produto material didático", que é a sua finalidade dentro do contexto escolar.

Segundo Adrião (2010), a expansão dos sistemas apostilados, no Brasil, decorre da articulação de vários fatores: Para os governos locais, a municipalização do Ensino Fundamental é o primeiro deles. Historicamente, sem recursos e com pouca autonomia política e técnica, a situação é agravada com a vigência da lei de Responsabilidade Fiscal, a qual induz ainda mais a implantação de terceirização de serviços, dada a restrição com gasto de pessoal. Dessa forma, o processo de municipalização constitui a única forma de os municípios recuperarem os recursos retidos pelo fundo e nessa lógica, quanto mais alunos, mais recursos.

Uma vez mercadológico existe os dois lados: aqueles que colocam o produto no mercado e almejam o lucro e de outro lado os consumidores, sendo as relações de oferta e procura que definem o melhor produto, o melhor preço e as formas de pagamento. Contudo, esta relação não é tão simples, pois, trata-se de intercambiação entre público e privado, cujos sujeitos consumidores, apesar de agora clientes, não têm o poder de escolha. De acordo com Peroni e Adrião (2008) o que está em jogo não é apenas a questão do lucro, mas também para o público não-estatal a execução das políticas, ou mudança de lógica da gestão do público, tendo como parâmetro o privado, por julgá-lo padrão de eficiência e produtividade. Apple (2004, p. 45) afirma que "educação é tanto causa quanto efeito, determinante e determinada"

Assim, num efeito em cadeia, as tensões procedentes da comercialização desse produto trazem à tona novos agentes de mercado, que são os empresários da educação, e novos consumidores como "clientes", que são os alunos da escola pública. Sob a lógica de mercado são colocados à "venda" vários tipos de serviços, utilizando-se das mais variadas legendas e marketing na disputa por este "novo cliente", trazendo para o campo educacional a lógica empresarial. Como exemplo, basta abrir a página principal do site do Sistema de Ensino COC, e clicar no ícone "parceria NAME" (Núcleo de Apoio à Municipalização do Ensino) onde se verá manchetes focadas no "cliente" do setor público, inclusive estimulando competição entre os municípios.

Cabe destacar que o Sistema de Ensino COC destina-se aos alunos do ensino privado e o NAME é destinado aos alunos da escola pública. Na mesma lógica, no Grupo Positivo, o SPE (Sistema Positivo de Ensino) é destinado aos alunos do setor privado e o SABE (Sistema de Ensino Aprende Brasil) aos alunos da rede pública. O SOME (Sistema Objetivo Municipal de Ensino) também foi desenvolvido para as escolas municipais, enquanto o Sistema de Ensino Objetivo destina-se aos alunos do ensino privado.

Diante do exposto, cabe observar que a questão do público e do privado vai muito além dos aspectos, jurídico e administrativo. Entra no campo mercadológico/econômico, político e ideológico. Dourado (2006, p. 282-283) afirma que o "embate entre público e privado, no campo educacional, revela a persistência de forças patrimoniais na educação, favorecendo, dessa forma, várias modalidades de privatização do público".

O mercado educacional a que nos referimos não se resume apenas ao "quase-mercado" e à transformação da educação numa "quase mercadoria" para uso dos indivíduos - "quase clientes"- como descrito por Canosa (2010). É mais abrangente, porque é ideologicamente segregador, pois há um material (produto) destinado ao consumo dos alunos da escola pública e outro material somente para os de ensino privado. Tudo isso acontecendo sob a tutela do Estado e, com o reforço da mídia e dos governantes, passam a ideia de que a escola pública, agora, vai ter qualidade por usar o mesmo material apostilado da escola privada, o que é extremamente segregador, pois reforça ainda mais o consenso ideológico e perverso de que o ensino privado é sinônimo de qualidade. O mais grave ainda é que a escola publica usa apenas a mesma legenda/marca da escola particular, pois o material não é mesmo.

Esta análise feita a partir de pesquisa nos portais eletrônicos de sistemas de ensino privado nos remete a Afonso (2010, p. 1139), com o qual comungamos, ao abordar as interfaces entre o público e o privado no campo da educação e das políticas públicas. Ele trata o Estado, mercado e comunidade como protagonismos instáveis, tomando-os como princípios fundamentais em que historicamente se deram as bases capitalistas da modernidade, desde o século XIX, "em interações protagonizadas alternadamente, sobretudo entre o Estado e o mercado, com predomínio frequente do primeiro, e a subsequente subalternização e duradoura colonização da comunidade".

Com relação a esses protagonismos, o cenário que, ao nosso entender, vem adquirindo novas configurações diante do mundo globalizado parece colocar o mercado em posições decisivas em contraposição ao Estado numa posição de expectador, tipo "deixa como está para ver como é fica". Contudo, ironicamente, o Estado, vem regulando numa outra ponta - na saída (output)-, através de mecanismos de avaliação, cujos resultados encontram-se atrelados a metas, índices, rankings, que valem direta ou indiretamente recursos financeiros, tanto para instituições públicas, governos, e instituições privadas. No caso das instituições privadas, posições melhores no ranking geram mais clientes, que geram mais lucro.

Dessa forma, a competição, característica empresarial, encontra-se assim instalada entre os protagonismos de Estado mercado e comunidade, não somente no setor empresarial. Exemplo de competição pode ser a disputa travada entre as editoras de livros didáticos versus sistemas de ensino privado, no campo educacional, embora ambos ainda tenham mercados cativos: o primeiro pode negociar com o governo federal (programa PNLD) e o segundo não, mas, pode chegar aos recursos públicos por outra via, a dos municípios.

Segundo o Ministério da Educação (MEC), 51,5 milhões de pessoas estão matriculadas nas escolas públicas e particulares do país, sendo que 42.987.115 pessoas estão inscritas nas redes estadual e municipal. O número representa 22,5% da população total brasileira.

Em 2009, o governo federal investiu R$ 577,6 milhões na compra de livros didáticos para a educação básica e R$ 112,8 milhões na distribuição dessas obras para todo o país, por meio de pagamento à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT). Só para os livros a serem usados por alunos do 1º ao 5º ano em 2010 foram R$ 427,6 milhões de investimento em aquisição e R$ 85,8 milhõesem distribuição. Alémdisso, livros de reposição foram comprados e distribuídos para estudantes do 6º ao 9º ano do ensino fundamental (R$ 80 milhões) e das três séries do ensino médio (R$ 97 milhões). (MEC/FNDE)

Conforme dados oficiais do MEC/FNDE, para 2011, o governo federal já investiu R$ 880.263.266,15 na compra de livros didáticos para a Educação Básica – Fundamental e Médio -, não estando incluídos aí os valores gastos na distribuição dessas obras para todo o país e o material de reposição.

 Qualidade e relação público-privada: muitas questões

 Abordar duas questões recorrentes no campo educacional – qualidade e parceria público-privada - nos remete para relevantes e, ao mesmo tempo, polêmicas questões prévias como as que se referem, em princípio, ao sentido de "qualidade" e o que se tem feito a fim de efetivá-la. Daí, várias questões se apresentam nesta intrincada rede de significações, tais como: De que qualidade está se falando? De que sujeitos? Qualidade para quem? Quais são os parâmetros dessa qualidade? Em que contexto? Quais as interfaces dessa qualidade com o público e o privado?

O conceito de qualidade significou coisas diferentes nas últimas décadas. Não é pretensão fazer nenhuma análise quanto ao discurso da qualidade que se desenrolou ao longo das últimas décadas aos dias de hoje. Esboçamos apenas um resumo sucinto para mostrar como a expressão qualidade tinha outro referente e como os referentes dessa expressão foram se modificando, à proporção que se estabeleciam novos padrões de relações de trabalho nas organizações. Para isso, nos baseamos em Amaral (2005).

Na década de 20 do século passado, a noção de qualidade emerge no processo de industrialização, associada à ideia de tempo e de eficiência do trabalhador no desempenho de suas tarefas: "qualidade" tinha como referente o "controle de defeitos de fabricação". Esse padrão permaneceu nas décadas de 30, 40 e 50, orientado pela teoria e pelos métodos da administração científica desenvolvida por Taylor.

Na década de 60, chegaram as experiências com inovações nos métodos de controle de qualidade dos produtos, que ficaram conhecidos como "Controle de Qualidade", caracterizando-se como controle de processos que englobava toda a linha de produção, desde o projeto até o acabamento.

Na década de 70, a experiência japonesa foi apropriada pelos Estados Unidos, que incrementaram algumas modificações de natureza administrativa e atribuíram ao referente de qualidade, não só o objetivo de evitar defeitos de fabricação, mas, de organizar toda a produção para atingir determinadas metas de produtividade, o que ficou conhecida como "administração por objetivos".

Nos anos 80, a evolução dessa prática administrativa adquiriu a designação de "Gestão pela Qualidade Total". E, assim, acompanhando a mudança da denominação, o referente também foi deslocado de "produto sem defeito" para "cliente sem defeito".

Na década de 90, a prática da gestão e controle do processo de trabalho é comumente designada com a expressão "Qualidade Total", procurando construir um discurso de gerência moderna. Esse discurso de gerência moderna procura trazer novos sentidos para a prática de gerenciamento e é uma das formas de representação da ideologia do mercado.

Diante de tal análise, refletir sobre a qualidade no campo educacional como política educacional é embrenhar-se num conjunto de problemáticas conceptuais e num quadro de questões empíricas relacionadas com a construção de um novo paradigma no campo educacional, no campo da administração pública e no campo político. Abordar a qualidade em educação envolve muitas variáveis, pois, a qualidade em educação está ligada diretamente a outros aspectos relacionados ao social, ao contrário da ideologia empresarial.

Assim, optamos caminhar à margem dessa complexidade, apenas nos concentrando no foco deste estudo. Constata-se que há uma sociedade em transformação, com continuísmos e rupturas, principalmente, provocadas pela crise fiscal do Estado e pela precariedade dos serviços públicos, tornadas mais acentuadas a partir da década de 1980, como consequência dos cortes orçamentários e do aumento da demanda, o que tem sugerido medidas administrativas de viés gerencialista, intensamente criticados por alguns estudiosos e acadêmicos e elogiados por outros. 

 Educação de qualidade e investimento

 Não há como desvincular educação da economia, o que ninguém discutiria. Sendo esta regulada, hoje, pelo mercado é fácil e, também, simplista, concluir que a educação está nas mãos do mercado e, como tal, a tendência de gerenciamento pela lógica do mercado é inevitável.

Desde o início da década de 1990 há um processo de reconfiguração de políticas econômicas e educacionais, e profundas reformas que se estendem da redemocratização política à liberalização e à privatização. Tomou corpo a concepção de Estado, guiada por uma racionalidade, que consiste em reduzir sua esfera pública (Estado menor), e reconstruir sua regulamentação para expandir a esfera privada, sob uma lógica de otimização de recursos, com uma tendência em vincular a educação a um discurso de qualidade sob a lógica empresarial: racionalização administrativa e processos produtivos atrelados critérios de eficácia e eficiência, sintonizando-se com o desenvolvimento econômico para que o Estado possa competir no mercado internacional.

A questão da busca da qualidade do ensino público se destaca, assim, como motor desencadeador dessas novas políticas e programas de ações na área educacional, que variam de acordo com a política e a proposta educacional de cada Estado ou Município. O discurso da qualidade passa, nesse contexto, à semelhança das empresas, a ser a principal meta propagada pelo discurso político oficial dos governantes, como sinônimo de eficiência e eficácia, ao modelo empresarial.

Contudo, diante dos baixos resultados em avaliações, nacional e internacional, como Pisa, Prova Brasil; Saeb; Enem, Enade, amplamente divulgados e criticados pela mídia nacional e internacional, que refletem nos índices do IDEB e no IGC, a educação pública torna-se notícia mercadológica de jornal, ganha espaço na mídia, acentuando uma certa pressão sobre o Estado e o Município, o que os coloca como alvo de propostas mercadológicas dos sistemas de ensino privados com "pacotes" de serviços, produtos e promessas sedutoras.

Apple (2004, p. 45) afirma que "estamos em um período de reação em educação devido aos fracassos da mesma". Para o autor educação, ensino e escola nessa nova conjuntura política e econômica são investimentos e aluno é capital intelectual. O fracasso da educação é interpretado como prejudiciais ao desenvolvimento econômico e perda de competitividade internacional.

Cabe ainda polemizar um pouco mais com as declarações de Oliveira (2007, p. 662), que ao discutir quanto à natureza das mudanças pelas quais passa a educação brasileira nos últimos anos, e quanto às políticas esboçadas para enfrentá-las e as limitações do governo, principalmente, no caso de investimentos econômicos. Em sua análise, ele afirma que "o peso e impacto das decisões de governo são bem menores do que se é levado a supor se o foco da análise se torna a política governamental". Continuando, ele afirma que a ação dos governos não tem o poder de determinar o social, ao contrário, interage com este na condição de coadjuvante. E, ainda, ressalta que algumas mudanças necessárias na educação estão longe de serem viáveis sem turbulências consideráveis na área política e, particularmente, na econômica.

Também, Rossinholi (2010) ao escrever sobre "financiamento da educação no Brasil e federalismo", afirma que no Brasil, principalmente nos últimos quarenta anos, de uma forma geral, e mais especificamente com o Plano Real, em 1994, a política fiscal tem sido um componente muito mais de busca de metas econômicas do que resultante da concepção presente na sociedade sobre o papel do setor público. Ela afirma, ainda, que os gastos brasileiros com educação são reduzidos, se comparados aos níveis encontrados nos países desenvolvidos e mesmo em alguns em desenvolvimento.

Os gastos com educação no Brasil sofreram um considerável aumento, mas se comparados com os exibidos pelos países da OCDE, ainda está bem abaixo do esforço médio de todos os países da OCDE – Brasil 3, 9 do PIB -, enquanto a média dos países é de 5,3% do GDP (correspondente ao PIB no Brasil), abaixo do Chile, Argentina e Paraguai.

Os dados do Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA, na sigla em inglês), elaborado pela OCDE (Organização para a Cooperação do Desenvolvimento Econômico), divulgados na mídia impressa e eletrônica, evidenciam nosso distanciamento em relação a uma educação de qualidade: o Brasil ficou com a 53ª colocação entre 65 países. Com a média geral de 401 pontos (sendo que a escala do PISA vai até 800 pontos), o Brasil ficou atrás de países europeus como Bulgária e Romênia e de latino-americanos como México, Chile e Uruguai.

Em relação a este estudo, o Brasil está à frente apenas de países como a Colômbia, Cazaquistão, Argentina, Tunísia, Azerbaijão, Indonésia, Albânia, Catar, Panamá, Peru e Quirguistão. A média do Brasil ficou bem abaixo da média da OCDE, de 496 pontos. Os cinco melhores colocados foram a China, com 577 pontos; Hong Kong, com 546; Finlândia e Cingapura, ambas com 543 e, por fim, a Coréia do Sul, com 541 pontos. No geral, o Brasil obteve os seguintes resultados: Leitura, 53º lugar; Ciências, 53º lugar; e Matemática, 57º lugar. A nota do Brasil ficou distante 176 pontos, da China, a primeira colocada, com 577 pontos. Baseado nos dados recentes da OCDE percebe-se que o Brasil está muito longe de uma educação de qualidade para todos. Assim, o País segue entre os piores colocados no ranking internacional daquilo que se convenciona chamar de melhor ensino, argumenta Rossinhol1 (2010).

Esses resultados e outros como da Prova Brasil, não apresentados aqui, mas divulgados na mídia, demonstram que são várias as questões inextricavelmente interligadas, compondo a questão da qualidade da educação, como um ciclo fechado, que não permite saber ou fazer delimitações de onde começa e onde termina pontos ou questões de reflexão. A questão da parceria entre setor público e privado pode ser considerada como uma das estratégias para enfrentar a histórica "crise", num contexto em que a qualidade é "mensurada", "medida", "quantificada" em índices que atendam aos padrões de qualidade determinados por órgãos internacionais (no caso a OCDE), cujos resultados poderiam garantir a inserção do país no mercado global com mais competitividade e recursos, mas em vista dos baixos resultados, ao contrário, o coloca entre os países de maior déficit educacional.

 Considerações parciais

 O discurso da qualidade foi o pano de fundo do objetivo da Reforma do Estado que dizia pretender tornar mais eficiente o desempenho da máquina governamental, proporcionado serviços de melhor qualidade para os cidadãos. Contudo, se adequando aos interesses estratégicos dos agentes governamentais, sob a designação de interesse público, no setor público não estatal, o foco parece ter se deslocado para a esfera administrativa. A parceria público-privada para uso de material didático e serviços de consultoria educacional, assim como o terceiro setor fazem parte das estratégias utilizadas em âmbito governamental, quer por iniciativas particulares, quer por meio de parcerias com setores do mercado para a prestação de serviços públicos antes compreendidos na esfera estatal.

A municipalização do ensino impulsionada pela Emenda Constitucional 14/96, sua regulamentação pala Lei 9.424/96 e a nova LDB, Lei 9. 394/96 pode ser considerada como indutora à municipalização. Mas, embora, com a municipalização, tenham aumentado os recursos dos entes federados e estaduais aos municípios, contudo, vários desafios foram postos à gestão do município, como o cumprimento de metas e melhoria de índices do ideb. É nessa busca de resultados que o governos municipais têm recorrido às parcerias com sistemas de ensino privado, frente à expectativa de que uma proposta pedagógica já programada, assessoria na gestão e na capacitação de professores possam trazer resultados mais positivos ao município.

A mercantilização da educação no Brasil não é fato novo e sua estratificação entre público e privado também. O que há de novo é o deslocamento do foco das empresas educacionais, que se mobilizam também para o ensino público, antes filho abandonado, que agora, com os recursos do Fundef/Fundeb ficou atrativo e disputado.

Comungamos com Giroux (1999) com relação à qualidade da educação. Segundo ele para qualidade de educação é necessário a relação efetiva entre professores e alunos que permita conhecê-los, acompanhá-los, orientá-los, infra-estrutura adequada, atualizada, confortável, tecnologias acessíveis, rápidas e renovadas, alunos motivados, preparados intelectual e emocionalmente, com capacidade de gerenciamento pessoal e grupal. Contudo, dentro da lógica empresarial, derivada do mercado, a qualidade é algo que se mede segundo indicadores de produtividade e eficiência, e tem sua expressão na quantificação do produto que produzem índices e rankings, reforçando o mercado educacional.

As considerações que ora apresentamos não pretendem ser respostas, ao contrário esperamos que elas sejam instigadoras, incômodas diante do modo que tem se buscado atingir a dita qualidade da educação, principalmente, no que tange à segmentação ideológica, com material didático diferenciado para "clientes" da escola pública e para "clientes" da escola particular, mostrando a face emblemática desse modelo educacional que vem sendo delineado.

 

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