Processo De Elaboração Do Orçamento Público Federal

Publicado em: 24/09/2009 |Comentário: 0 | Acessos: 10,669 |

PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO FEDERAL

 

 

Tema Livre

 

 

O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos. O Orçamento Geral da União (OGU) é formado pelo Orçamento Fiscal, da Seguridade e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do Orçamento que estão definidos na Constituição, na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. O Orçamento Geral da União não financia todas as despesas públicas. A Constituição do Brasil define as atribuições do governo federal, dos governos estaduais e municipais. O dinheiro para asfaltar a rua de sua cidade não está incluído no Orçamento Geral da União, que contempla apenas ações atribuídas pela Constituição à esfera federal do poder público. O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle, faz-se mister que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas regras ou princípios orçamentários. Vale salientar que integram as propostas parciais, além das Unidades Orçamentárias da Administração direta, as entidades da Administração indireta e os Fundos, inclusive das empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o orçamento.

 

Palavras-Chave: ORÇAMENTO PÚBLICO,  PROCESSO DE ELABORAÇÃO.

 

 

1. INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO

           

CONCEITO DE ORÇAMENTO

O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos.

Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.”

René Stourn entende: “O Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia das Receitas e Despesas Públicas”, “para um período determinado”, como arrematou o Prof.  Amaro Cavalcanti.

 

COMO É FEITO O ORÇAMENTO

O Orçamento Geral da União (OGU) é formado pelo Orçamento Fiscal, da Seguridade e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do Orçamento que estão definidos na Constituição, na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento que tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei:

Plano Plurianual (PPA)
De Diretrizes Orçamentárias (LDO)
De Orçamento Anual (LOA)

O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato.

De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.

Para saber mais sobre o PPA 2004-2007 que tomou o nome de Plano Brasil - Um País de Todos, clique no endereço www.planobrasil.gov.br.

O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária; estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento.

Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.

O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias dos Estados e municípios.

No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias através das emendas e votam o projeto. A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura.

Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República e se transforma em Lei.

A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. Por outro lado, crises econômicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rússia e Ásia obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. São chamados de Decretos de Contingenciamento em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos Estados e municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.

O Orçamento brasileiro tem um alto grau de vinculações – transferências constitucionais para Estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social, receitas próprias de entidades, etc que tornam o processo orçamentário extremamente rígido. Esse excesso de vinculações e carimbos ao Orçamento levou o governo federal a propor a DRU – Desvinculação de Recursos da União, através de emenda constitutucional, o que irá trazer maior flexibilidade à execução orçamentária.

 

NEM TUDO É FEITO PELO GOVERNO FEDERAL

O Orçamento Geral da União não financia todas as despesas públicas. A Constituição do Brasil define as atribuições do governo federal, dos governos estaduais e municipais. O dinheiro para asfaltar a rua de sua cidade não está incluído no Orçamento Geral da União, que contempla apenas ações atribuídas pela Constituição à esfera federal do poder público. 

Se você  está interessado em saber quais os recursos disponíveis para as obras de esgotos de sua rua, deve verificar o orçamento da prefeitura de sua cidade. Se a sua preocupação for com a construção de uma estrada vicinal em sua região, deve consultar o orçamento de seu Estado. 

O Orçamento Geral da União prevê recursos para a construção, pavimentação ou recuperação de estradas federais. Da mesma forma, se o seu interesse é saber se as obras de construção do hospital de sua cidade serão executadas este ano, deve consultar o orçamento de sua prefeitura.  As despesas com a segurança de sua cidade ou de sua rua são financiadas também pelo orçamento de seu município.

A União repassa 47% do produto da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), aos Fundos de Participação dos Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como aplica em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

Os governos estaduais ainda contam também, para financiar os seus gastos, com 75% da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). As prefeituras contam, além do repasse da União, feito de acordo com o número de habitantes de cada cidade, definido pelo censo do IBGE, com os impostos municipais como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 25% da arrecadação do ICMS e com 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).

 

EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO

Orçamento Clássico ou Tradicional

Antes do advento da Lei nº 4.320, de 17/3/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orçamento tradicional. O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua elaboração não se enfatizava, primordialmente, o atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais.

A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim, dotava um órgão qualquer com as dotações suficientes para pagamento de pessoal e compra de material de consumo e permanente para o exercício financeiro. Os órgãos eram contemplados no orçamento, sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar (inercialidade).

Orçamento de Desempenho ou de Realizações

O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações, onde se buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.  Assim, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação ao Sistema de Planejamento.

Orçamento-Programa

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº 4.320. O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.

O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.  O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução”. Como se observa, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens:

a)       melhor planejamento de trabalho;

b)       maior precisão na elaboração dos orçamentos;

c)        melhor determinação das responsabilidades;

d)       maior oportunidade para redução dos custos;

e)        maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público;

f)        facilidade para identificação de duplicação de funções;

g)       melhor controle da execução do programa;

h)       identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos;

i)        apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas; e

j)        ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.

 

ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA

O Orçamento Tradicional

  • não é baseado em uma programação;
  • distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.);
  • força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em busca de maiores recursos;
  • conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas;
  • não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos.

O Orçamento-Programa

  • atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não para um conjunto de compras e pagamentos;
  • atribui responsabilidade ao administrador;
  • permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho;
  • permite mobilizar recursos com razoável antecedência;
  • permite identificar duplicidade de esforços;
  • permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à sociedade.

Observação: Na teoria, o orçamento-programa estabelece os objetivos como critério para alocação de recursos. Na prática brasileira, o compromisso com a tradição orçamentária tem consumido a maior parte dos recursos.

 

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle, faz-se mister que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas regras ou princípios orçamentários.

Divergem os escritores na fixação dos princípios e, em conseqüência, torna-se extensa a relação que apresentam. Entre os principais solicitados pelos tratadistas, destacamos os seguintes:

Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também denominado periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se, sempre a um período limitado de tempo. Ao período de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro. No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro;

Unidade: o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento e não mais que um para dado exercício financeiro. Visa-se com esse princípio eliminar a existência de orçamentos paralelos;

Universalidade: o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. (art. 165, § 5º, CF);

Exclusividade: o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no art. 165, § 8º da Constituição.  O princípio da exclusividade foi introduzido no Direito brasileiro pela reforma constitucional de 1926. Sua adoção como norma constitucional pôs fim às distorções das famosas “caudas orçamentárias”. Exceção feita à autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de créditos;

Especificação: este princípio tem por escopo vedar as autorizações globais, ou seja, as despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas. De acordo como art. 15 da Lei nº 4.320, 17/3/64, a discriminação da despesa na lei-de-meios far-se-á, no mínimo, por elementos (pessoal, material, serviços, obras, etc.). As leis de Diretrizes Orçamentárias também vêm determinando que o Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional os projetos de lei orçamentária e dos créditos adicionais em meio eletrônico com sua despesa regionalizada e discriminada, no caso do projeto de lei orçamentária, por elemento de despesa;

Publicidade: o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público e para a eficácia de sua validade, que é princípio para todos os atos oficiais do governo. No caso específico, a publicação deve ser feita no Diário Oficial da União;

Equilíbrio: por equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio não é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida, principalmente a médio ou longo prazo. Uma razão fundamental para defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais e do conseqüente endividamento público;

Orçamento Bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Segundo Giacomoni, “a regra pretende impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público”. De acordo com o art. 6º da Lei nº 4.320/64, “todas as despesas constarão da Lei de Orçamento pelo seus totais, vedadas quaisquer deduções”.

Não-Afetação: este princípio está expresso no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal, que estatui: “É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação a que se referem os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE), a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento de ensino, como determinado pelo art.212 e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem assim o disposto no § 4º deste artigo (vinculação de receitas próprias para prestação de garantia à União). (O grifo e as observações são nossos.)

 

2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO

Orçamento na Administração Pública  é um instrumento de planejamento, que expressa a aplicação dos recursos  que se espera arrecadar em programas de Investimentos, Inversões, Custeio e Transferências, de forma a propiciar o melhor nível dinâmico de bem estar à coletividade.

Foram introduzidos pela Constituição Federal de 88, outros instrumentos de planejamento e controle, além do tradicional Orçamento Anual: Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

  1. Deverá ser enviado  ao Congresso até oito meses e meio antes do encerramento  do exercício financeiro. Não serão admitidas emendas que estejam em desacordo com o plano plurianual.

ðLEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL -   estabelece em termos quantitativos   a Receita Prevista para o exercício e a Despesa Fixada, de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o  Plano Plurianual.  É o instrumento da gestão na contabilidade pública. Deverá ser enviada ao Congresso  quatro meses antes do encerramento do exercício  financeiro, a fim de permitir  que o orçamento possa ser executado a partir do início do exercício subsequente.

O projeto de Lei Orçamentária, compreende o Orçamento fiscal (era o único instrumento  submetido ao  Congresso), o orçamento de investimento das estatais e o orçamento da seguridade social. Poderá sofrer emendas, desde que estas sejam compatíveis com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com o Plano Plurianual, e que não importem em aumento da despesa  prevista , salvo com a respectiva indicação de recursos.

De acordo com a Constituição de 1988, o Presidente da República deve encaminhar ao Congresso até 31 de agosto suas metas de governo para quatro anos. A aplicação do plano terá início no segundo ano de gestão. Os parlamentares têm prazo até a última sessão legislativa – geralmente a 15 de dezembro – para aprovar o plano e propor modificações ao Plano Plurianual, à LDO e ao Orçamento.

 

O PLANO PLURIANUAL

O Plano Plurianual – PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (art. 165, I e § 1º), vindo a substituir os anteriores Orçamentos Plurianuais de Investimentos. A competência para remetê-lo ao Congresso Nacional é privativa do Presidente da República, pois, de acordo com o art. 84, Inciso XXIII, da CF, compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o Plano Plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de orçamento previstas na Constituição. No seio do Parlamento, a proposta de Plano Plurianual poderá receber emendas, apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão parecer, que após votado na Comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum.

O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.

A lei que instituir o PPA estabelecerá, por regiões, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem assim aquelas relativas aos programas de duração continuada (mais de um exercício financeiro).  Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante o período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo no período do Plano.

Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas.

Metas são a tradução quantitativa dos objetivos.

Observação: O conceito de despesas de capital pode ser encontrado no Módulo acerca de despesa pública.

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

O projeto de PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do término do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

Cabe à lei complementar dispor sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA. Essa lei complementar ainda não foi promulgada, portanto ainda estão em vigor as regras estatuídas no art. 35, § 2º, I do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, transcritos no parágrafo anterior.

O PPA não é imutável no seu período de vigência. Lei específica, com a mesma tramitação descrita supra, poderá alterá-lo, conforme já ocorrido.

 

A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO

É, também, criação da Constituição de 1988. O Presidente da República deve enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril). O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57 § 2º da CF).

No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis com o plano plurianual, que serão apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde receberão parecer, sendo apreciadas pelas duas casas na forma do regimento comum.

O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto de LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da parte cuja alteração é proposta.

Constarão da Lei de Diretrizes Orçamentárias:

  • as metas e prioridades da Administração Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente;
  • as orientações a serem seguidas na elaboração do orçamento do exercício subseqüente;
  • os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder;
  • disposições relativas às despesas com pessoal (art. 169 da CF);
  • disposições relativas às alterações na legislação tributária; e
  • disposições relativas à administração da dívida pública; e
  • política da aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
  • Anexo de metas fiscais
  • anexo de riscos fiscais

A LDO é o instrumento propugnado pela Constituição, para fazer a transição entre o PPA (planejamento estratégico) e as leis orçamentárias anuais.

 

OS ASPECTOS CONSTITUCIONAIS E A INTER-RELAÇÃO PLANO/ORÇAMENTO

No atual modelo orçamentário brasileiro existe estreita conexão entre Planejamento e Orçamento, formando assim, um binômio inseparável.

Para os estudiosos da área, distribuição de recursos é Política Pública e deve ter por base o entrelaçamento entre Planejamento/Orçamento/Implementação. Esse entrosamento, no caso brasileiro, teve seu marco inicial com o advento da Lei nº 4.320/64, que pretendeu instituir o Orçamento-Programa, instrumento de alocação de recursos com ênfase não no objeto de gasto, mas no seu objetivo.

De todos os problemas da economia brasileira, um dos mais evidentes tem sido a ausência de planejamento de longo prazo. Os modelos afetados por longos períodos de inflação alta tornam-se estéreis no campo do planejamento, situação essa que compromete a continuidade dos programas e projetos, ensejando o que se costuma chamar, nas palavras de Peter Drucker, de “era da descontinuidade”.

Ainda no dizer de Peter Drucker, “o planejamento de longo prazo não trata de ações futuras; mas da futuridade das atuais decisões”.

É emergencial, portanto, que se persiga a continuidade da estabilidade econômica e de fundamental importância a adoção de planos de longo prazo, seriamente implementados, cujos instrumentos gerenciadores devem ser os Orçamentos Gerais da União, tecnicamente conhecidos como Orçamentos-Programa Anuais, orientados pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias. Este conceito está sendo implementado com a proposta de Plano Plurianual para o período de 2000-2003, cujo grande trunfo reside na introdução do modelo de Gerenciamento de Programas, que permite padronizar a linguagem do PPA e da LOA (Lei Orçamentária Anual).

Nota-se, portanto, a proposital abrangência dessa plano que, em última análise, objetiva propiciar as ações necessárias, tanto em despesas de investimento quanto em despesas de custeio, para que se possa priorizar a solução dos problemas de maior amplitude e relevância para a sociedade.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO tem por principal função o estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados nos programas do plano plurianual.

É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro.

A LDO é, na realidade, a cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo do Orçamento da União, o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as disposições do Plano Plurianual.

 

ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA

Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam:

  1. Determinação da situação identificação dos problemas existentes.
  2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas.
  3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas.
  4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas.
  5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso.
  6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos.
  7. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários.
  8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados. O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados.

 

DISCUSSÃO E VOTAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA

No Legislativo, o projeto é encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, a que se refere o parágrafo 1º do art. 166 da Constituição, hoje composta por 84 (oitenta e quatro) membros titulares, sendo 63 (sessenta e três) Deputados e 21 (vinte e um) Senadores (Resolução nº 2 de 1995-CN).  O Presidente da Comissão designa o Relator-Geral.

A este caberá submeter à Comissão um parecer preliminar, em que são fixados parâmetros que orientarão a elaboração dos relatórios parciais e setoriais, inclusive quanto à formulação de emendas.  Os relatórios setoriais são discutidos e votados no âmbito das Subcomissões. Ao Relator-Geral compete adequar os pareceres setoriais aprovados em cada Subcomissão, vedada qualquer modificação, ressalvadas as alterações por ele propostas e aprovadas pelo Plenário da Comissão, bem como as decorrentes de destaques aprovados pela Comissão.  O Relatório-Geral é discutido e votado pelo Plenário da Comissão e, posteriormente, submetido ao Plenário do Congresso Nacional.

Aprovada a redação final, o projeto é então encaminhado à sanção do Presidente da República. A devolução para sanção deve ocorrer até o encerramento da sessão legislativa.  Por conseguinte, a sessão não poderia ser encerrada sem a aprovação e o encaminhamento do projeto de lei orçamentária ao Executivo.

 

SANÇÃO E VETO

O Presidente da República terá 15 (quinze) dias úteis, a contar da data do recebimento do projeto, para sancioná-lo. Poderá também vetá-lo, no todo ou em parte, comunicando o fato em 48 (quarenta e oito) horas ao Presidente do Senado Federal, expondo seus motivos.  O silêncio importa sanção.

Na ocorrência de veto, ele será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 (trinta) dias de seu recebimento. Não havendo deliberação, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, com exceção das medidas provisórias.

Para que o veto seja rejeitado, isto é, para que se restabeleça o texto aprovado originalmente pelo Plenário, é necessária maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto.

Se o veto for derrubado, o projeto será enviado, para promulgação, ao Presidente da República.

No caso de o Presidente não promulgar a lei – nas hipóteses de silenciar até 48 (quarenta e oito) horas após sua aprovação ou derrubada de veto – cabe ao Presidente do Senado e, em igual prazo, ao seu Vice-Presidente, fazê-lo.  Ressalte-se que a publicação da lei e, portanto, sua entrada em vigor só se dará com a sanção pelo Presidente da República ou a promulgação pelo Presidente ou Vice-Presidente do Senado.

 

CICLO  ORÇAMENTÁRIO

A Lei Orçamentária Anual, obedece  a um ciclo que vai desde a sua elaboração até sua execução, atravessando diversas etapas:

  • Elaboração da proposta Orçamentária - iniciativa do poder executivo (na administração Federal  é encargo da SOF - Secretaria do Orçamento Federal), compreendendo o cálculos dos recursos humanos, materiais e financeiros (Despesas) necessários  à concretização das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes, com a indicação dos meios para atender à execução (Receitas). 
  • Discussão - debate em plenário, apresentação de emendas e subsequente aprovação.
  • Sanção - aquiescência do titular do poder executivo ao Projeto de Lei aprovado pelo legislativo.
  • Promulgação /Publicação - o projeto é transformado em Lei e publicado no Diário Oficial.
  • Execução -  concretização   durante o exercício daquilo que foi estabelecido na lei orçamentária.
  • Avaliação - verificação dos objetivos fixados no Orçamento e das modificações ocorridas durante a execução.

O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do qual se Elabora, Aprova, Executa, Controla e Avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.

Este conceito terá um alcance ainda mais amplo se incluir todos os demais instrumentos previstos além do orçamento propriamente dito, que é apenas uma etapa detalhada da execução do plano plurianual, complementado por planos nacionais, regionais e setoriais, e cujas diretrizes orçamentárias orientam a sua elaboração e execução.  Tudo se passa de acordo com uma concepção abrangente, sistemática e continuada, a que se pode denominar planejamento. No Brasil, a filosofia que permeia o planejamento governamental é a da orientação indicativa, consoante o texto da Constituição Federal.  É fácil, assim, perceber como o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro, este bem mais restrito, de duração rigorosamente definida e representado por etapas sucessivas e não superpostas.

O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício financeiro, uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário: elaboração da proposta, discussão e aprovação, execução e acompanhamento e, por fim, controle e avaliação do orçamento.

Exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre primeiro de janeiro e trinta e um de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos órgãos/entidades do setor público.

O art. 34 da Lei nº 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil. O art. 35 desse mesmo dispositivo legal dispõe que “...pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente emprenhadas.” É o Regimento Misto da Contabilidade Pública, de Caixa para as Receitas e de Competência para as Despesas.

 

ELABORAÇÃO DA PROPOSTA

Esta fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser compatível com os planos e diretrizes já submetidos ao Legislativo.  Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judiciário, e o Ministério Público têm autonomia para a elaboração de suas propostas, dentro das condições e limites já estabelecidos pelos planos e diretrizes (nos últimos anos, as Leis de Diretrizes Orçamentárias têm definido os parâmetros das despesas dos Poderes Legislativo e Judiciário e Ministério Público, segundo Grupo de Natureza e Despesa – GND).  O Órgão Central do Sistema de Orçamento (MPOG/SOF) fixa parâmetros a serem adotados no âmbito de cada Órgão/Unidade Orçamentária. Há dois níveis de compatibilização e consolidação: o primeiro, que decorre das discussões entre as unidades de cada Órgão; o segundo, já no âmbito do Órgão Central do Sistema de Orçamento, entre os vários órgãos da Administração Pública.

Disto resulta a proposta consolidada, que o Presidente da República encaminha, anualmente, ao Congresso Nacional.

Entende-se assim porque a iniciativa em matéria orçamentária é do Poder Executivo e a competência é do Legislativo. Esta seria privativa se o projeto de lei não tivesse de retornar à sanção do Presidente da República.

Vale notar que antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o Órgão Central de Orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a participação do Setor Público no PIB e a previsão de arrecadação elaborada pela Secretaria da Receita Federal. As últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias trazem em seu texto metas de resultados primários, em função do PIB, a serem observadas quando da elaboração da proposta de orçamento.  O volume de dispêndios assim estabelecido determinará a quantificação da demanda financeira e servirá para formular o limite da expansão ou retração da despesa.

Os recursos financeiros serão determinados em função dos seguintes fatores:

  • comportamento da arrecadação tributária;
  • política de endividamento; e
  • participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas.

No processo de programação, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta financeira, quando da consolidação das propostas setoriais (princípio do equilíbrio entre receitas e despesas públicas).

Na consolidação das propostas, nos níveis central ou setoriais, pode-se conduzir a alterações nos dispêndios ou nas disponibilidades financeiras.  É importante que a programação financeira que se realiza no âmbito de cada setor da Administração Pública e que reflete a expressão financeira das metas físicas seja procedida respondendo as seguintes indagações:

O que? Definindo o que deve ser realizado por indicação do Plano Plurianual e com a priorização estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias.  Para que? Indicando os objetivos que serão perseguidos com a ação.  Quanto? Estabelecendo a dimensão física da ação, ou seja, as metas e volumes de trabalho necessários para realizar a ação.

Quando? Correspondendo ao cronograma de execução, à realização da despesa.  Como? Definindo metodologias para a realização das ações. Diz respeito à combinação dos recursos necessários à viabilização das ações.  Quem? Referindo-se a quem será o responsável pela execução; cuja resposta será dada no nível setorial. A responsabilidade pela execução dos projetos e/ou das atividades será da unidade gestora do recurso.

Considerando ser a peça orçamentária o documento que define todo o processo de gestão dos recursos públicos, devem ser contemplados, na fase de elaboração orçamentária, todos os elementos que facilitem a análise sob os aspectos da eficiência e da eficácia dos projetos.

Nessa linha, a fase de elaboração da proposta requer o exercício paralelo da programação da despesa orçamentária, a qual se propõe atender às seguintes etapas:

  • estabelecimento das diretrizes gerais do Governo, observados os programas do PPA;
  • quantificação dos recursos financeiros;
  • transmissão das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada Ministério/Órgão aos níveis menores de sua competência;
  • elaboração pelos níveis menores (Unidades Orçamentárias ou Administrativas) do seu programa de trabalho (projetos/atividades/operações especiais) evidenciando para cada ação:
  • objetivos a alcançar;
  • metas e fases a serem atingidas;
  • recursos humanos, materiais, financeiros e institucionais necessários;
  • custos unitários;
  • unidades de mensuração utilizadas;
  • compatibilização do programa de trabalho em nível superior do órgão (SPO dos Ministérios Civis ou órgãos equivalentes do Ministério da Defesa e outros);
  • revisão ou recomendação para ampliar ou reduzir as metas propostas face às prioridades ou limitações financeiras; e
  • consolidação da proposta orçamentária (SOF/MPOG).

Cabe destacar, ainda, que o Poder Executivo, para fins de elaboração da Proposta Orçamentária, vale-se, anualmente, das instruções contidas no Manual Técnico de Orçamento, MTO-02, cujo objetivo é orientar os participantes do processo, notadamente quanto ao uso do Sistema Integrado de Dados Orçamentos - SIDOR II.  As informações preliminares à elaboração da proposta orçamentária, têm origem nas bases operacionais da estrutura dos sistemas.

As Unidades Gestoras, Administrativas ou Orçamentárias, em seus níveis operacionais, dão o ponto de partida para a elaboração da proposta orçamentária com o oferecimento das propostas parciais que serão consolidadas pelo Órgão Setorial do respectivo Ministério/Órgão, a Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças – COF ou órgãos equivalentes. Esses Órgãos Setoriais, por seu lado, procedem, até o final de julho de cada exercício, ao ajuste e compatibilização da proposta do setor com as Políticas e Diretrizes globais e setoriais do governo (estabelecidas nos planos nacionais, regionais e setoriais, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual). 

Vale salientar que integram as propostas parciais, além das Unidades Orçamentárias da Administração direta, as entidades da Administração indireta e os Fundos, inclusive das empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o orçamento.

 

REFERÊNCIAS  BIBLIOGRÁFICAS

  1. ALÉM, Ana Cláudia. & GIAMBIAGI, Fábio. Finançãs Públicas, 1ª edição. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
  2. ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8ª. Edição. São Paulo: Atlas, 1995.
  3. BRASIL, LEI 4.320/1964.
  4. ______Plano de Contas Para a Administração Pública .
  5. CAMPELLO, Carlos Alberto Gabrielli Barreto. & MATIAS, Alberto Borges. Administração Financeira Municipal, 1ª edição. São Paulo: Atlas, 2000.
  6. Cruz, Flávio da. Contabilidade e movimentação patrimonial do setor público/Flávio da Cruz. – Rio de Janeiro: Ed. do autor, 1988.
  7. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública, 4ª. Edição, São Paulo: Atlas, 1995.
  8. _______________. Balanços Públicos: Teoria e Prática. 2ª. Edição, São Paulo: Atlas, 2000.
  9. LIMA, Diana Vaz de & CASTRO, Róbison Gonçalves de Castro. Contabilidade Pública. São Paulo: Atlas, 2000.

10.  PISCITELLI, Roberto Boccacio, TIMBÓ, Maria Zulene Farias, BRUM, Sandra Maria Deud & ROSA, Maria Berenice. Contabilidade Pública, 2ª. Edição - São Paulo: Atlas, 1990.

11.  REIS, Heraldo da Costa e MACHADO Jr., J. Teixeira. - A Lei 4.320 Comentada. 29ª. Edição - Rio de Janeiro: IBAM, 1999.

12.  SILVA, Lino Martins. Contabilidade Governamental ,  3ª. Edição - São Paulo: Atlas, 1996.

 

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    Fonte do Artigo no Artigonal.com: http://www.artigonal.com/financas-artigos/processo-de-elaboracao-do-orcamento-publico-federal-1266353.html

    Palavras-chave do artigo:

    orcamento publico

    ,

    processo de elaboracao

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    Francisco Castro

    Planejar, controlar, sistematizar e adequar os gastos futuros constitui-se em prerrogativa bastante sensata seja para uma família, uma empresa ou para a área pública. Isso tudo pode ser feito por meio do orçamento.

    Por: Francisco Castrol Notícias & Sociedade> Polítical 11/07/2011 lAcessos: 80

    O texte a seguir pretende esclarecer a relação entre a formulação das Políticas Públicas e o Processo Legislativo Orçamentário.

    Por: Pamella Canatol Direitol 15/06/2011 lAcessos: 67

    A lógica de planejamento do orçamento doméstico é semelhante a do Orçamento Público. Para poder usar de forma adequada os recursos arrecadados por meio dos tributos, os governos precisam planejar bem seu orçamento. É neste contexto, portanto, que trata-se a questão central deste artigo, o Orçamento Público também é um "orçamento doméstico coletivo", isso porque é composto em sua maioria por tributos pagos pela população.

    Por: Marcela Dominguezl Direito> Doutrinal 08/06/2012 lAcessos: 32

    O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) exige que haja participação popular na elaboração e revisão do plano diretor participativo nos municípios brasileiros. Porém são inúmeros os casos de ações judiciais impetradas no Ministério Público contra governos que não o promovem. A fim de minimizar tais problemas, o Conselho das Cidades, ligado ao Ministério das Cidades, emitiu a Resolução 25/2005, que traz recomendações ao poder público municipal para disciplinar esse processo de participação.

    Por: Rodrigo Cesar de Limal Direito> Legislaçãol 27/09/2010 lAcessos: 859

    O presente trabalho apresenta uma proposta de modelo de padrão a ser aplicado em empresas e departamentos que trabalham com elaboração de projetos de novos produtos e/ou serviços, dos mais diversos segmentos do mercado que se usam desse processo em seu escopo de trabalho.

    Por: José Jayme dos Santos Fonsêca Juniorl Negócios> Ger. de Projetosl 11/06/2008 lAcessos: 2,191

    A idéia de escrever este artigo surgiu com a intenção de refletir e, quem sabe, esclarecer sobre as ações do servidor público enquanto agente construtor do poder social. Alguns textos foram retirados da internet e aqui reproduzidos na íntegra. Quem sabe a população possa vir a ser mais paciente, entendendo que muitas vezes o culpado é o sistema e não o servidor que lhe atende.

    Por: ELIANE BOSCARDINl Carreira> Gestão de Carreiral 22/12/2010 lAcessos: 4,634 lComentário: 3
    André Delevati Gorski

    Têm-se aqui o objetivo de justificar e defender a utilização da meritocracia na definição de ocupantes dos postos-chave no serviço público, apresentando os fatores envolvidos e as boas práticas de meritocracia já existentes no Brasil, tendo sempre em vista o aprimoramento da gestão pública que refletirá na eficiência do serviço prestado à população.

    Por: André Delevati Gorskil Negócios> Administraçãol 13/11/2012 lAcessos: 86
    marlucia pontes gomes de jesus

    O artigo discute a questão da utilização de documentos falsos em concursos públicos para professores, analisando alguns editais e verificando condições que facilitam a ocorrência de fraudes , como também aquelas que, segundo a opinião da autora, poderiam dificultar.

    Por: marlucia pontes gomes de jesusl Educaçãol 16/03/2012 lAcessos: 700

    No Brasil, os contextos político, econômico e social impõem transformações macro-institucionais, que afetam o papel do Estado. Cada um destes elementos supramencionados, por sua vez, exige significativas transformações nas instituições públicas, posto que comprometem o Poder Executivo do Estado brasileiro.De que maneira a Carta Maior atua na construção de uma administração de caráter mais participativo e o chamado “novo serviço público” no Estado de Direito Brasileiro? Qual a sua influência p

    Por: Rejane Esther Vieiral Negócios> Administraçãol 11/12/2008 lAcessos: 11,088 lComentário: 1

    Quem conhece quais são as contas que a empresa tem a pagar e a receber todo mês provavelmente consegue fazer seu negócio funcionar bem melhor do que quem deixa de ligar para tais contas. As contas a pagar e a receber têm extrema importância dentro da gestão financeira e do planejamento de uma empresa, principalmente pelo fato de estarem presente ali durante todos os meses no seu fluxo de caixa e movimentar grande parte do dinheiro da empresa, isto é, já que movimenta dinheiro entrando ou saindo

    Por: Sayuri Matsuol Finançasl 08/09/2014

    O fluxo de caixa é uma ferramenta para fazer o controle financeiro de uma empresa que é extremamente importante e essencial para que se saiba o que está acontecendo nela e o que vai acontecer, podendo deixar as coisas já preparadas para o futuro e evitar furadas e sustos desnecessários, pois mexer com dinheiro é algo bem sério! Sendo assim, o fluxo de caixa é toda a movimentação financeira que ocorre na sua empresa em um certo período de tempo, mostrando o dinheiro que entra e sai de conta e ain

    Por: Sayuri Matsuol Finançasl 27/08/2014

    Muitas pessoas relutam pois acham que possuir alguma forma de controle financeiro é desespero ou que elas não precisam disso agora, pois sabem viver muito bem com seu dinheiro.

    Por: Sayuri Matsuol Finançasl 27/08/2014

    "É preciso um fluxo de caixa estruturado para crescer", diz a empresária Teresinha de Paula, dona do bufê Teras, de São Paulo, que atualiza diariamente seu fluxo de caixa com projeções para os 90 dias seguintes. Acha que parece exagero? Mas foi exatamente assim que a empresa dela saiu de sua cozinha e conseguiu obter uma sede própria!

    Por: Sayuri Matsuol Finançasl 26/08/2014

    Todos que possuem uma empresa devem ter a consciência de que fazer o registro e o controle das contas a pagar e receber, é extremamente importante para o fluxo de caixa e para a própria gestão financeira. E para que sua empresa só saia no lucro, mesmo cheia de despesas em todos os meses, aqui vão quatro dicas essenciais para cuidar das suas contar a pagar, que são as contas que ajudam a manter a empresa, apesar de parecerem ruins pensando de primeira.

    Por: Sayuri Matsuol Finançasl 26/08/2014

    Saiba mais sobre o fluxo de caixa de uma empresa, como ele funciona e para que serve.

    Por: Sayuri Matsuol Finançasl 11/08/2014

    Todo mês é a mesma coisa: dinheiro vai, dinheiro vem, contas a pagar, contas a receber, tudo igual. Saiba como planejar-se melhor.

    Por: Sayuri Matsuol Finançasl 11/08/2014

    Para fazer o controle financeiro existem diversos métodos, como o registro em cadernos, registro em planilhas digitais ou a adoção de softwares oferecidos por empresas que disponibilizam o controle já pronto

    Por: Sayuri Matsuol Finançasl 22/07/2014

    Uma das palavras mais usadas hoje em dia é a palavra CRISE. Fala-se em crise de identidade, crise de abastecimento, crise no Oriente Médio, crise do petróleo, crise da segurança pública, crise dos 40 anos, etc. Além disso, todas as pessoas têm a sensação de que de vez em quando elas estão em crise. Mas, o que vem a ser uma crise? De repente, a crise financeira mundial é o assunto do momento. Fica difícil entender todos os acontecimentos que se seguem quando não entendemos o começo.

    Por: ALAELSON CRUZ DOS SANTOSl Negócios> Pequenas Empresasl 24/09/2009 lAcessos: 569

    O presente trabalho procura analisar a estrutura de capital e seus reflexos nos resultados da empresa, mostrando razões para utilizar capital próprio ou de terceiros num determinado empreendimento, mesmo em tempos de crise financeira como o que estamos vivendo. Diante da crise, pessoas e empresas têm que buscar saídas criativas e inovadoras que nem sempre são pensadas ou buscadas em tempos de afluência. Em tempos de crise, empresas e pessoas empreendem mudanças que não teriam coragem de fazer e

    Por: ALAELSON CRUZ DOS SANTOSl Finanças> Créditol 24/09/2009 lAcessos: 2,235
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